Verejné orgány v postsocialistických krajinách zbierajú množstvo údajov o občanoch a firmách, avšak tieto administratívne údaje sa zriedka využívajú na výskum alebo pri tvorbe politiky. Táto analýza skúma práve dôvody tohto javu a načrtáva odporúčania na efektívnejšie využívanie administratívnych údajov pri vytváraní dôkazov pre tvorbu politiky.

Postsocialistické európske krajiny majú silnú tradíciu rozsiahleho zhromažďovania údajov zo strany štátu v rámci ich dedičstva centralizovaných plánovaných hospodárstiev. Administratívne údaje zhromaždené daňovými úradmi, penzijnými fondmi či sociálnymi poisťovňami a inými vládnymi orgánmi (hoci nie vo všetkých prípadoch), sú často relatívne vysokej kvality. Administratívne údaje o jednotlivcoch alebo firmách majú jasné obmedzenia, ale v mnohých ohľadoch môžu byť lepšie ako údaje z prieskumov. Administratívne údaje môžu byť presnejšie v porovnaní s prieskumami, napríklad v prípade keď prieskumy vyžadujú aby si opýtaní ľudia spomenuli na veci v minulosti, alebo podali informácie o rôznych formách príjmov. Ďalšou výhodou administratívnych údajov je, že môžu poskytnúť veľké vzorky za rozumnú cenu. Navyše prepojením dvoch alebo viacerých databáz môžeme vytvoriť také množstvo informácií o anonymizovanej firme alebo jednotlivcovi v komplexnej dátovej štruktúre, ktoré by nebolo možné získať v prieskume.

V západnej Európe sa administratívne údaje pravidelne používajú na hodnotenie vplyvu vládnych zásahov a tiež slúžia ako zdroj pre výskumnú komunitu. Zatiaľ čo severské krajiny majú dlhú históriu v zdieľaní administratívnych údajov s výskumníkmi (viď Figlio et al 2015), iné krajiny spustili podobné iniciatívy pomerne nedávno. Nemecká vláda, napríklad zriadila výbor na preskúmanie tejto témy v roku 1999, Nemecké Dátové Fórum až v roku 2001 a otvorila dve centrá dátových služiež (GML a IDSC) v roku 2003. Veľká Británia zriadila na konci roka 2011 pracovnú skupinu na preskúmanie najlepších spôsobov sprístupnenia administratívnych údajov pre výskum. V nadväznosti na odporúčanie tejto pracovnej skupiny bola v roku 2013 založená sieť na výskum administratívnych údajov (Administrative Data Research Network) s cieľom rozvoja infraštruktúry na jednoduchý a etický prístup k údajom. Na úrovni EÚ bola v roku 2003 vydaná smernica na podporu sekundárneho využívania informácií verejného sektora (smernica 2003/98/ES), ktorá bola revidovaná o desať rokov neskôr (smernica 2013/37/EÚ). Kompetenčné centrum Európskej Komisie pre mikroekonomické hodnotenie (Competence Centre on Microeconomic Evaluation) tiež aktívne podporuje využívanie administratívnych údajov vládami krajín EÚ.

Používanie administratívnych údajov často vyžaduje vysokú technickú zručnosť pri čistení a analýze údajov. Väčšina krajín strednej a východnej Európy (CEE) má vysoko kvalifikovaných výskumníkov a štatistikov, ktorí by mohli túto výzvu splniť a využívať administratívne údaje na podporu tvorby politiky.

Prečo teda nepoužívame tento zdroj údajov?

Jedna z prekážok, paradoxne, spočíva v zákonoch o ochrane osobných údajov, ktoré boli schválené, keď tieto krajiny obnovili demokratické inštitúcie začiatkom 90. rokov. Hoci vedci pracujú s anonymizovanými údajmi, dokonca aj tieto možno účinne zablokovať prísnymi pravidlami ochrany údajov. Vo väčšine krajín strednej a východnej Európy sú právne predpisy o ochrane údajov veľmi obmedzujúce a často existujú dodatočné obmedzenia týkajúce sa používania informácií o etnickom pôvode, zdravotnom stave alebo iných citlivých charakteristikách. Zatiaľ čo vo väčšine krajín existuje legislatíva o práve občanov na prístup k verejným informáciám, ide najmä o prístup k agregovaným dátam a pravidlá presadzovania tohto práva ako aj inštitúcie sú slabé. Pri nedostatku jasného právneho rámca alebo formálneho postupu je prístup výskumníkov k administratívnym údajom na jednotlivých úrovniach často určovaný ad hoc a neformálnymi postupmi.

Ďalšou častou bariérou je nedostatok dôvery medzi akademickými a vládnymi organizáciami, ako aj rámci vládnych inštitúcií a medzi jednotlivými rezortami. Napríklad v Maďarsku v priebehu 90-tych rokov séria mediálnych škandálov o zneužívaní osobných údajov verejnými činiteľmi zvýšila nedôveru verejnosti k tomu, ako vláda používa informácie o občanoch a vyvolala obavy vo verejnom sektore o možných dôsledkoch používania dát na individuálnej úrovni. Majitelia údajov sa tiež často obávajú straty svojho monopolu pri publikovaní (alebo predaji) svojich údajov, prípadne že externí používatelia môžu objaviť nedostatky v kvalite údajov. Zainteresované strany môžu tiež pochybovať o potrebe zlepšenia prístupu k údajom, ak si nie sú vedomé vývoja štatistických metód, či potenciálu používania údajov na individuálnej úrovni.

A nakoniec môže zohrať úlohu relatívne nízka efektívnosť štátnej správy, čo znamená, že vlády len zriedka zadávajú zákazky na správne (tj vedecky spoľahlivé) hodnotenie vplyvu svojich politík. Obmedzená pozornosť médií alebo zjednodušená verejná diskusia o zodpovednosti vlády môže ďalej znížiť dopyt po sofistikovanej analýze.

Existujú však sľubné novinky

Niektoré krajiny strednej a východnej Európy začínajú reagovať na vnútorný dopyt po údajoch alebo na smernice EÚ. Nový zdroj motivácie pochádza z Generálneho Riaditeľstva Európskej Komisie pre zamestnanosť, ktoré nedávno zaviedlo pravidlo, podľa ktorého by sa uchádzači o európske štrukturálne fondy mali zaviazať k vypracovaniu aspoň jedného hodnotenia založeného na mikrodatách s využitím porovnávacích metód.

Iniciatívy pre otvorený prístup k dátam sa už objavili v Chorvátsku, Českej republike, na Slovensku a v Slovinsku. Hoci sa tieto činnosti zameriavajú predovšetkým na agregované údaje, môžu byť dôležitým prvým krokom pri budovaní užívateľskej komunity. Poľsko zriadilo Ministerstvo digitalizácie, ktoré podporuje sekundárne využívanie administratívnych dát a pravidelne používa údaje o sociálnom poistení na sledovanie uplatnenia absolventov vysokých škôl na trhu práce ako aj údaje o regisztrovaných nezamestnaných osobách na hodnotenie aktívnych politík pracovného trhu. Maďarsko má v tomto vývoji výhodu, keďže prijalo v roku 2007 zákon č. 101, ktorým sa vytvoril právny základ pre vlastníkov dát na spracovanie osobných údajov na účely anonymizácie. To umožnilo významný pokrok pri prepájaní administratívnych databáz a vo vývoji databanky v Ústave ekonomiky Maďarskej Akadémie Vied, ktorá je k dispozícii výskumným pracovníkom.

Výskumní pracovníci môžu prispieť k tomuto pozitívnemu vývoju niekoľkými spôsobmi

Môžu zvýšiť informovanosť verejnosti ako aj chápanie hodnoty výskumu založeného na administratívnych údajoch tým, že prezentujú výsledky pútavým, ľahko pochopiteľným a ľahko prístupným spôsobom. Toto úsilie môže byť úspešnejšie, ak budú výskumníci spolupracovať s novinármi, ako aj medzi sebou na riadení vzťahov s médiami. Výskumní pracovníci by mali byť aktívnejší aj pri poskytovaní spätnej väzby o politických hodnoteniach vypracovaných vládou: mali by chváliť akýkoľvek pokus o zadanie externých hodnotení, ale taktiež zdôrazniť možné slabé miesta, kde metóda hodnotenia bola nedostatočná. Taktiež by pomohlo spoločné úsilie o zavedenie kurzov v metódach hodnotenia do učebných osnov vzdelávacích programov verejnej správy. Tieto kroky môžu pomôcť vybudovať dôveru a porozumenie medzi zainteresovanými stranami a pripraviť pôdu na iniciovanie zmien v právnom rámci. Medzitým výskumná komunita musí spolupracovať s inými zainteresovanými stranami pri monitorovaní prijatia nového nariadenia EÚ o ochrane osobných údajov, aby sa zabezpečilo, že hodnotenie výskumu a politiky bude schválené ako legitímny dôvod na spracovanie, archivovanie a analýzu citlivých údajov.

---

Tieto závery vyplynuli z diskusií na workshope, ktorý sa konal v Budapešti 21. - 22. septembra 2017. Medzi účastníkmi boli predovšetkým výskumníci a štatistici z krajín V4, Albánska, Bosny a Hercegoviny, Chorvátska, Rumunska, Srbska a Slovinska. Workshop usporiadalo Maďarské združenie ekonómov s podporou Vyšehradského fondu, v spolupráci s Budapeštianskym inštitútom pre výskum politiky (BI), Stredoeurópskym inštitútom pre výskum práce (CELSI) sídliacim na Slovensku, českým CERGE-EI a poľským IBS.